黎明与浙江省人民政府一审行政判决书

浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初177号
原告黎明，男，汉族，1964年9月1日出生，住浙江省温州市鹿城区。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，代省长。
委托代理人汪锐、赵均利，省政府法制办公室工作人员。
原告黎明不服被告浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复[2017]163号行政复议决定（以下简称163号复议决定），于2017年4月28日向本院提起诉讼，本院于2017年5月2日受理后，向被告省政府寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月3日公开开庭审理了本案，原告黎明及其委托代理人车晴，被告省政府的委托代理人汪锐、赵均利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告省政府于2017年4月14日作出163号复议决定，认为：申请人黎明据与樟里村村民委员会签订的集体土地租赁合同，使用涉案被征收集体土地，申请人既非该被征收集体土地的所有权人，也非该集体土地的用益物权人。因此，申请人与浙土字［1999］第0201号审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行为没有法律上的利害关系。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。申请人如认为集体土地租赁关系方面的权益受到侵害，根据合同相对性原理，应当另行寻求救济。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人黎明的行政复议申请。
原告黎明诉称，温州市鹿城区“万国花园”项目占用黎明合法经营的位于鹿城区樟里村养殖场内的土地，该项目与黎明之间存在法律上的利害关系。黎明通过政府信息公开方式收到浙江省国土资源厅（以下简称省国土厅）提供的《浙江省国土资源厅政府信息公开告知书》，其中称黎明申请公开地块经省政府批准的文号为浙土字［1999］第0201号，即案涉《建设用地项目呈报说明书》。同时该告知书中明确省国土厅所备材料中并没有黎明申请公开的有关地块的用地预审批准文件。同时永嘉县国土资源局（以下简称永嘉国土局）作出的《永嘉县国土资源局关于温州市鹿城区“万国花园”项目材料的答复函》其中称，该局档案中并没有黎明申请公开的用地预审批准文件，同时对于黎明申请的“一书四方案”永嘉县国土局也只提供了《征用土地方案》，该局已明确档案中没有其他材料。根据《建设用地审查报批管理办法》规定，用地预审批准文件及农转用方案、补充耕地方案、征收土地方案及建设项目用地呈报说明书是批准征收土地的必备审查文件，缺一不可。但本案中相关政府部门并未出具建设项目用地预审批准文件、未编制农用地转用方案及补充耕地方案。在缺少上述文件的情况下，省政府作出批准通过涉案《呈报说明书》的具体行政行为明显违法，该行政行为应当予以撤销。后黎明依法向省政府提起行政复议，请求撤销省政府作出的批准浙土字［1999］第0201号《建设用地项目呈报说明书》具体行政行为。2017年4月18日黎明收到省政府作出的浙政复［2017］163号《行政复议决定书》，省政府以黎明与浙土字［1999］第0201号审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行为没有法律上的利害关系为由驳回黎明的行政复议申请。黎明1997年与樟里村村民委员会（以下简称樟里村委会）签订《关于板桥涂儿园段养大鸟的协议书》，其中约定合同期限为五年，而省政府作出［1999］第0201号审批意见具体行政行为的时间是在2000年，省政府作出该行政行为之时，黎明确系涉案土地的使用人，与浙土字［1999］第0201号审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行为具备法律上的利害关系，省政府以黎明与涉案行政行为之间没有法律上的利害关系为由驳回黎明行政复议申请，实属认定事实错误，应当予以撤销。综上，黎明特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定提起诉讼。请求：1、依法撤销省政府作出的浙政复［2017］163号《行政复议决定书》，并判令省政府重新作出复议决定；2、本案诉讼费用由省政府承担。
原告黎明向本院提供的证据有：
1、浙土字［1999］0201号《建设项目呈报说明书》，证明省政府在2000年1月21日做出审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行政行为。
2、《关于板桥涂儿园段养大鸟的协议书》，证明黎明与樟里村委会于1997年签订协议书，合同期限为五年，黎明的租赁期限是从1997年至2002年。省政府做出审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行为时，黎明与樟里村委会的协议书仍在合同约定期限内，黎明仍为涉案土地使用权人。
3、浙政复［2017］163号《行政复议决定书》，证明省政府做出行政复议决定。
以上证据均系复印件。
被告省政府答辩称，一、163号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。黎明不服浙土字［1999］0201号审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行为，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明：2000年1月21日，省政府作出浙土字［1999］0201号审批意见，批准永嘉县第三批次建设用地32.3202公顷（其中征用32.0102公顷，农用地转用15.5359公顷）。该批次建设用地涉及征收樟里村、老涂板桥村、上沙村集体土地20.0458公顷，拟用于七都镇万国花园国有土地出让地块，其中涉及黎明向樟里村租赁的土地。同时查明，1997年2月27日，原告与樟里村委会签订《关于板桥涂儿园段养大鸟的协议书》，樟里村委会将板桥涂儿园段约10亩村集体土地租赁给黎明作养大鸟使用，约定合同期限暂定五年，头三年每年每亩350元计算后二年根据市价变化情况另行规定。黎明与樟里村委会签订租赁合同后开始经营，租金缴纳至2000年。2001年黎明向樟里村委会缴纳租金时，樟里村委会明确告知黎明其租赁的土地已被征为国有。自此以后，黎明没有向樟里村委会缴纳任何租金，樟里村委会也没有收到黎明任何租金。另查明，2001年7月27日，经国务院批准，永嘉县七都镇划入温州市鹿城区。2011年4月6日，经省政府批准，撤销七都镇，设立七都街道。黎明据与樟里村委会签订的集体土地租赁合同，使用涉案被征收集体土地，黎明既非该被征收集体土地的所有权人，也非该集体土地的用益物权人。因此，黎明与浙土字［1999］0201号审批意见批准永嘉县第三批次建设用地行为没有法律上的利害关系。黎明提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。黎明如认为集体土地租赁关系方面的权益受到侵害，根据合同相对性原理，应当另行寻求救济。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，省政府作出163号复议决定，驳回黎明的行政复议申请。二、163号复议决定程序合法。2017年2月23日，省政府收到黎明提交的行政复议申请。因申请材料不齐全，黎明于2017年3月6日补正。经审理，省政府于2017年4月14日作出163号复议决定并于同年4月17日向黎明邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，163号复议决定认定事实清楚，适用依据正确、程序合法，请求依法驳回黎明的诉讼请求。
被告省政府在法定期限内向本院提供的证据有：
1、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），证明永嘉国土局在1999年12月10日拟定建设用地项目呈报说明书并逐级报批的事实。
2、《关于板桥涂儿园段养大鸟的协议书》，证明黎明与樟里村委会于1997年2月27日签订土地租赁协议的事实。
3、樟里村村民委员会出具的《情况说明》，证明黎明租金仅缴纳至2000年，2001年起不再缴纳的事实。
4、行政复议申请书及邮寄凭证，证明省政府于2017年2月23日收到黎明提交的行政复议申请的事实。
5、浙政复[2017]163号《行政复议申请材料补正通知书》及邮寄凭证，证明省政府在2017年2月27日做出浙政复[2017]163号《行政复议申请材料补正通知书》，就黎明与申请行政复议的具体行政行为有利害关系问题要求其进行补正的事实。
6、补正材料及邮寄凭证，证明省政府在2017年3月5日收到黎明提交的补正材料的事实。
7、浙政复[2017]163号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明省政府在2017年3月6日做出浙政复[2017]163号《行政复议答复通知书》，要求省国土厅、温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。
8、省国土厅、鹿城区政府分别出具的答复书，证明省国土厅、鹿城区政府在2017年3月18日做出答复书的事实。
9、浙政复[2017]163号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明省政府在2017年4月14日做出163号复议决定，并在同年4月17日向黎明邮寄送达的事实。
以上证据均系复印件。
经庭审质证，对被告省政府提供的证据，原告黎明对证据的三性均无异议。
对原告黎明提供的证据，被告省政府对证据的三性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告对对方提供的证据的三性均无异议，上述证据来源合法、真实性可以认定，与本案具有关联性，均予以采信。
经审理查明，2000年1月21日，省政府作出浙土字［1999］0201号审批意见，批准永嘉县第三批次建设用地32.0102公顷（其中征用32.0102公顷，农用地转用15.5359公顷）。
2017年2月22日，黎明通过邮寄方式向省政府提出复议申请，要求撤销省政府作出的批准浙土字［1999］第0201号《建设用地项目呈报说明书》具体行政行为。2月23日，省政府收到黎明提交的行政复议申请。2月27日，省政府作出浙政复［2017］163号行政复议申请材料补正通知书，并于同日邮寄给黎明。黎明于2017年3月5日补正。2017年3月7日，省政府向鹿城区政府和省国土厅发出行政复议答复通知书，要求提出书面答复，并提交相关材料。3月17日，鹿城区政府和省国土厅分别向省政府提交书面答复书。省政府于2017年4月14日作出163号复议决定，并于同年4月17日向黎明邮寄送达行政复议决定书。
另查明，1999年2月27日，黎明与樟里村委会签订关于板桥涂儿园段养大鸟的协议书，协议主要约定：樟里村委会将板桥涂儿园段约10亩集体土地租赁给黎明使用，合同期限暂定五年，头三年每年每亩350元计算，后二年根据市价变化情况另行规定等。该协议约定的土地在浙土字［1999］0201号审批意见批准永嘉县第三批次建设用地范围内。
黎明不服省政府作出的163号复议决定，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。”黎明认为省政府作出的浙土字［1999］0201号审批意见批准永嘉县1999年度第三批次建设用地的行政行为侵犯其合法向省政府提出复议申请，其据以主张与被复议行为有利害关系的理由是其与樟里村委会签订的集体土地租赁协议而使用的土地在该审批意见批准征收的土地范围内。黎明对该土地不享有物权，其与被申请复议的具体行政行为没有利害关系。省政府认为其不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件，并依据第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请具有事实依据，适用法律正确。黎明主张其通过与樟里村委会签订的合同而占有使用土地，也属于《中华人民共和国物权法》规定的土地承包经营权没有法律依据。
省政府收到黎明的复议申请后，在法定期限内作出163号复议决定，程序合法。
综上，省政府作出的163号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。黎明的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黎明的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告黎明负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审　判　长　　张　波
审　判　员　　王银江
代理审判员　　唐莹祺

二〇一七年七月十一日
书　记　员　　郑　漩
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。